水權(quán)交易破冰的“義烏東陽”模式

編者按:

2011年開始，中央推行“最嚴(yán)格水資源管理”，水的重要性被進(jìn)一步提升。

本刊記者在對中國從南到北幾大流域的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，城市對于水資源的渴求，城市間關(guān)于水資源的競爭日益明顯。

時(shí)至今日，“水權(quán)”的概念還有些模糊不清，存在一些爭議。接受本刊記者采訪的對象大多表達(dá)了這樣的隱憂：如果在水權(quán)本身尚不十分清晰的情況下就將水權(quán)變成商品，進(jìn)入資本領(lǐng)域，變成贏利手段⋯⋯可能有風(fēng)險(xiǎn)。

水權(quán)，依賴于更加明晰的法律法規(guī)和政策的指引，由此展開來的水的規(guī)劃、水的統(tǒng)籌、水的分配，才能在更高效的平臺(tái)上運(yùn)行。

現(xiàn)在，正面臨這樣的契機(jī)。

在浙江省水利廳政法處處長潘田明看來，浙江東陽和義烏的那個(gè)“水權(quán)”交易，不是嚴(yán)格意義上的水權(quán)交易，東陽和義烏的交易，只能算是“水庫水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”，“水庫水是一種高品質(zhì)的水資源，符合商品的屬性”

2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)，成為中國水權(quán)交易的第一案。

時(shí)隔11年，這場被譽(yù)為中國第一水權(quán)購買的案例，至今看來仍有積極意義。

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，水資源充沛又分布不均，跨行政區(qū)域跨流域調(diào)水工程眾多，如何發(fā)揮市場的作用，通過經(jīng)濟(jì)杠桿，使用好水資源，又平衡各地區(qū)的利益，這是一個(gè)值得探討的話題。

義烏想向鄰近縣市購水

“2000年11月24日簽訂的協(xié)議，經(jīng)過4年多的管網(wǎng)建設(shè)，到2005年1月6日才算正式通水，這其中有太多的故事�！绷x烏市水務(wù)局局長朱竣文接受本刊記者采訪時(shí)，對這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)仍記憶猶新。

作為中國小商品集散地的浙江義烏市，在上世紀(jì)90年代經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期，建起若干全國小商品市場后，吸引了大批商人聚集，常住人口急劇膨脹，形成用水資源緊張的局面。據(jù)朱竣文介紹，在1997年前，義烏從義烏江取水凈化后供居民飲用。

據(jù)義烏市水務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，義烏市人均水資源只有1130立方米，不到全國和全省人均水資源量的一半，盡管境內(nèi)小型以上的水庫上百座，但總蓄水量僅1.5億立方米，遠(yuǎn)不夠生活生產(chǎn)需要。

讓水務(wù)部門擔(dān)心的還有義烏江的水質(zhì)。義烏江是一條過界河流，上游流經(jīng)東陽，有人說，因東陽市大力發(fā)展醫(yī)藥和化工行業(yè)，使義烏江水質(zhì)下降，即便是經(jīng)過水廠多道程序處理，自來水中也能聞到一股濃重的漂白粉味道。

“義烏屬于結(jié)構(gòu)性缺水。豐水期，義烏江常常洪峰過境；缺水期，上游下來的水質(zhì)又較差。長此以往，缺水將嚴(yán)重制約義烏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展�！敝炜⑽恼f。

為此，義烏在1995年開始建造八都水庫。這個(gè)水庫位于義烏大陳江上游，正常庫容接近3000萬立方米，經(jīng)過三年建設(shè)，于1998年向義烏供水。

即便如此，義烏的供水情況還是比較嚴(yán)峻，無法滿足城市發(fā)展需求。為此，義烏市政府多次出面找水利專家論證，是否能在義烏境內(nèi)尋找建水庫的地址，但是客觀條件斷了這條路。

這時(shí)，義烏想到向鄰近縣市購水。

“金華金東區(qū)、東陽市和浦江縣都是我們當(dāng)時(shí)考慮的目標(biāo)，經(jīng)過一年的權(quán)衡，我們決定向東陽買水�！敝炜⑽膶Ρ究�記者說。

他介紹，浦江和金東區(qū)都在義烏下方，距離遠(yuǎn)，引水成本高。鄰近的東陽是最合適的水源地，義烏將目光投向東陽的橫錦水庫。

雖然同處金華市，東陽的水資源比義烏豐裕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東陽市人均水資源2126立方米，當(dāng)時(shí)境內(nèi)擁有兩座大型水庫，其中僅一座橫錦水庫的總庫容就相當(dāng)于義烏全市大小水庫的近2倍。

除了水資源豐富外，因在上游地區(qū)，水庫內(nèi)沒有什么污染，水質(zhì)優(yōu)良，正是義烏需要的合格水源。

“永久性”買斷

本刊記者調(diào)查獲悉，義烏與東陽之間以前就有過水交易的先例。在1995年左右，因天氣干旱，義烏兩次向東陽購買200多萬立方米的水救急，雙方合作也算順暢。因此，當(dāng)義烏在2000年提出要長期購水時(shí)，東陽也比較配合。

可在具體談到細(xì)節(jié)時(shí)，雙方卻產(chǎn)生分歧。

財(cái)政實(shí)力不如義烏的東陽提出，東陽可以出資將水管鋪設(shè)到義烏，直接提供商品水。按照東陽的設(shè)想，東陽將就此向義烏提供合格的自來水，長期供應(yīng)義烏市場。

“這等于將東陽的水廠開到義烏境內(nèi)，他們可以定價(jià)，這讓義烏覺得沒有主動(dòng)權(quán)�！绷x烏市水務(wù)局的一位工作人員回憶說，在反對后，東陽方面又提出，將橫錦水庫的水給義烏有償使用10年，10年后再行議價(jià)。

“市領(lǐng)導(dǎo)覺得水價(jià)可以商量，但前提是必須一次性買斷�！绷x烏稅務(wù)局長朱竣文告訴本刊記者。為此，雙方又展開了談判。

兩地政府部門也面臨較大壓力。當(dāng)東陽要把橫錦水庫的水權(quán)永久性賣給義烏的消息傳出后，一些東陽老百姓就覺得是在吃子孫飯；一些質(zhì)疑聲也從義烏傳來，甚至有人認(rèn)為，義烏現(xiàn)在的用水困境跟東陽江水污染流到義烏江有直接關(guān)系，卻要讓義烏花上億元買東陽的水，這是花冤枉錢。

2000年10月，經(jīng)過多次磋商，義烏和東陽兩個(gè)城市的政府班子就此事投票表決，在雙方均獲全票通過的前提下，雙方政府領(lǐng)導(dǎo)出面簽訂了用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

依照當(dāng)時(shí)的約定，義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9（寓意長久）萬立方米水的使用權(quán)。在轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后，橫錦水庫的所有權(quán)不變，水庫運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽負(fù)責(zé)，義烏按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費(fèi)（包括水資源費(fèi)）。此外，從橫錦水庫到義烏的引水管道工程，由義烏市規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè)，其中東陽境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽市負(fù)責(zé)，費(fèi)用由義烏承擔(dān)。

“現(xiàn)在的綜合管理費(fèi)有所增加，但東陽的供水一直很穩(wěn)定，我們只用了3000多萬立方米�！敝炜⑽恼f。

他告訴本刊記者，當(dāng)時(shí)義烏也想到通過上級政府協(xié)調(diào)來解決用水問題，但是這樣可能需要較長時(shí)間。義烏的城市建設(shè)如火如荼，實(shí)在耽擱不起，經(jīng)過多方權(quán)衡，決定用市場的方式來解決用水問題。

“義烏采取了一種務(wù)實(shí)的態(tài)度，一次性解決問題�！敝炜⑽目偨Y(jié)當(dāng)年的這樁交易。

2005年1月6日，在義烏市和東陽市的通水典禮上，時(shí)任水利部副部長索麗生說，東陽市與義烏市水權(quán)交易的成功實(shí)施，在步入市場方面意義重大。對于東陽和義烏兩市來說，不僅會(huì)讓東陽人進(jìn)一步思考如何進(jìn)行水資源的節(jié)約、配置、開源，也讓義烏市慎重考慮如何節(jié)約、利用好這些買來的水。

只能算是“水庫水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”

作為東陽義烏水權(quán)交易的見證者，浙江省水利廳政法處處長潘田明接受本刊記者采訪時(shí)，談得最多的是“水權(quán)”這一概念。

“確定水權(quán)之后才能交易�！迸颂锩髡f。

長期研究水利法規(guī)的他告訴本刊記者，從水資源優(yōu)化配置角度看，上世紀(jì)中期一些中央會(huì)議就陸續(xù)提出，在水資源配置上市場要起作用。2000年以后，時(shí)任水利部部長的汪恕誠多次提出，從節(jié)水角度考慮，市場要起大作用。

潘田明回憶說，當(dāng)時(shí)汪恕誠認(rèn)為，在長江、松花江等河流修建高標(biāo)準(zhǔn)大堤后，洪澇防御問題可以穩(wěn)定下來，但是中國水資源緊缺是一個(gè)長期問題。

為此，中國工程院特地做了一個(gè)調(diào)研報(bào)告，提出中國的水資源緊缺是戰(zhàn)略性問題，并拿出六個(gè)方面的建議，涉及開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、配置和管理。在這六個(gè)方面中，優(yōu)化配置是最重要的。

潘田明認(rèn)為，現(xiàn)在的水權(quán)提法還不是一個(gè)十分清晰的概念，水權(quán)應(yīng)該是一個(gè)使用權(quán)的問題，按照相關(guān)法律規(guī)定，水屬于國家所有，分級監(jiān)管。“分級監(jiān)管等同于分級所有了�！�

在本世紀(jì)初，水利部有領(lǐng)導(dǎo)曾提議，將浙江錢塘江流域的水權(quán)分割確認(rèn)。錢塘江流域從衢州開化，流經(jīng)金華和杭州，占到浙江省水資源的50%左右，這一確權(quán)工作可謂浩大。

這項(xiàng)工作最后并未展開。浙江省水利廳經(jīng)過研究認(rèn)為，錢塘江水系與黃河不一樣，在水資源豐沛的錢塘江流域，確權(quán)意義不太大。

“只有在水資源缺乏時(shí)，確定水權(quán)才有積極意義。”潘田明告訴本刊記者。

在潘田明看來，浙江東陽和義烏的“水權(quán)”交易，不是嚴(yán)格意義上的水權(quán)交易，只能算是“水庫水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”。“水庫水是一種高品質(zhì)的水資源，符合商品屬性。同時(shí)兩個(gè)城市也有各自的特點(diǎn)�！绷x烏經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，卻缺少水資源，本地開發(fā)成本高；相反，東陽有豐富的水資源，財(cái)政卻沒有義烏充裕，這兩個(gè)條件，促成雙方的水權(quán)交易。

潘田明認(rèn)為，要進(jìn)行類似義烏和東陽模式的水權(quán)交易，首先要做的就是“水權(quán)”的明確。他回憶，在義烏與東陽引水工程開工期間，汪恕誠曾過問：橫錦水權(quán)有沒有問題？潘田明說，橫錦水庫是幾十年前造的老水庫，資產(chǎn)性質(zhì)單一，屬于東陽市政府所有。除了“水權(quán)”確定外，還要明確使用權(quán)�！皺M錦水庫的水屬于東陽所有，下游的幾個(gè)縣市均無異議�！�

“只有在所有權(quán)和使用權(quán)明晰的情況下，水源才能作為水權(quán)交易的主體�！迸颂锩骺偨Y(jié)道。

 跨流域調(diào)水的浙江模式

“浙江省內(nèi)跨流域調(diào)水比較普遍。”浙江省水利廳計(jì)劃處副處長李云進(jìn)接受本刊記者采訪時(shí)說。

據(jù)李云進(jìn)介紹，浙江省每年水資源總量為955億立方米，但是基于浙江近6000萬的人口，這一數(shù)據(jù)不容樂觀。此外，浙江因季風(fēng)氣候顯著，存在水資源年內(nèi)分配不均、年際變化大的特點(diǎn)。同時(shí)，在水資源的分配上，存在著空間上分配的不均勻---浙江西部和北部，水資源豐富；東部平原和沿海地級市，水資源匱乏。在同一地級市，水資源也分布不均。

“總體說，浙江水資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成反比�！崩钤七M(jìn)說。

在這樣的局勢下，需要一些大型引水工程來解決供水問題。2005年1月，浙江省政府第37次常務(wù)會(huì)議原則通過的《浙江省水資源保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》提出的總體目標(biāo)，根據(jù)該規(guī)劃，至2010年，基本滿足全省各項(xiàng)需水要求；至2020年，全省人均用水水平將從2005年的每天0.36噸提高到每天0.6噸左右，全省農(nóng)民飲用水安全問題得到解決。

根據(jù)該規(guī)劃，省政府確定22項(xiàng)的引調(diào)水工程，涵蓋浙江全境，其中最大的是浙東引水工程。

據(jù)介紹，浙東引水工程是解決浙東紹寧平原及舟山地區(qū)水資源短缺矛盾的系統(tǒng)水利工程，是實(shí)現(xiàn)錢塘江河口水資源優(yōu)化配置的重要工程措施。工程由蕭山樞紐、曹娥江大閘、曹娥江至慈溪引水、曹娥江至寧波引水、欽寸水庫和舟山大陸引水二期等六項(xiàng)工程組成，整個(gè)浙東引水工程預(yù)算投資78億元，建成后，可以將浙江北部的錢塘江流域的水引調(diào)到寧波舟山等缺水地區(qū)，特別是能保障舟山新區(qū)的順利開發(fā)建設(shè)。

這一調(diào)水工程全長200多公里，貫穿浙北浙東兩大水系。據(jù)李云進(jìn)介紹，現(xiàn)在的浙江跨流域調(diào)水有三種模式。

第一種是義烏與東陽的交易模式。這一模式的前提是水源地的水庫由一方建好，有現(xiàn)成的優(yōu)質(zhì)水資源，達(dá)到交易的商品屬性，只要通過引水工程，就可以完成交易。

第二種是參與建設(shè)模式。最為典型的是2009年開工建設(shè)的新昌欽寸水庫，欽寸水庫在紹興市新昌縣范圍內(nèi)，該水庫建成后，將調(diào)水到寧波。該水庫用股份制方式確定水權(quán)，注冊資本4.5億元，總投資26.88億元，新昌方投資比例為51%，寧波方投資比例為49%。

在開發(fā)前期的移民征地過程中，寧波都參與其中，并能享受建成后帶來的利益。據(jù)悉，一條25公里長的隧洞將欽寸水庫的水引到寧波奉化的亭下水庫，建成后，每年可向?qū)幉ㄌ峁?.29億立方米的優(yōu)質(zhì)水，相當(dāng)于寧波境內(nèi)最大水庫寧海白溪水庫年供水量的75%，能滿足寧波市民1/3的用水需求。

第三種是純計(jì)劃調(diào)水。在浙西衢州的烏溪江水庫經(jīng)過引水工程調(diào)到金華飲用。

“當(dāng)年衢州還屬于金華，調(diào)水可行。但是現(xiàn)在來看，跨區(qū)域調(diào)水如果沒有經(jīng)濟(jì)杠桿，很難實(shí)現(xiàn)�！崩钤七M(jìn)說。

他以寧波城市供水環(huán)網(wǎng)為例，說明合理規(guī)劃的重要性。2010年底，歷經(jīng)三年、投資14.02億元建成的寧波供水工程，被稱為“供水高速公路”，該引水工程在中心城區(qū)外圍建設(shè)一條供水主干環(huán)網(wǎng)，以統(tǒng)一調(diào)配、優(yōu)化水質(zhì)水壓，

“水資源是稀缺性資源，規(guī)劃必須為先導(dǎo)，在規(guī)劃合理的前提下可以進(jìn)行市場交易�！崩钤七M(jìn)這樣總結(jié)。 

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