義烏市政府投資項目資金管理的探索和實踐

  “十五”期間，義烏市累計支出財政性基本建設(shè)資金750711萬元，如何加強資金管理，提高支出效益成為政府有關(guān)職能部門的重要課題，財政、審計、發(fā)改、采招監(jiān)管等部門緊密合作，互相配合，通過積極探索和實踐，初步建立了具有義烏特色的基本建設(shè)財政財務(wù)管理運行機制。

  一、完善制度，為加強和規(guī)范基本建設(shè)資金管理提供強有力的政策支撐

  1、健全管理機構(gòu)，全面履行基本建設(shè)項目和資金管理監(jiān)督職能。為強化政府及其部門對項目和資金的管理，該市在財政局內(nèi)設(shè)基建科，負責(zé)財政資金安排和審撥，還設(shè)立了市基本建設(shè)資金稽核中心，負責(zé)政府財政性基本建設(shè)項目投資、監(jiān)督、稽核工作;在市發(fā)改局設(shè)立重點工程前期工作辦公室;設(shè)立了市政府采購監(jiān)督管理辦公室，負責(zé)對政府采購中心、建設(shè)工程交易中心所提供服務(wù)進行監(jiān)督;在審計局設(shè)立了基建審計科，依法對國家建設(shè)項目總預(yù)算或概算執(zhí)行情況、竣工決算進行審計，對國家建設(shè)項目財務(wù)收支的真實、合法和效益情況進行審計監(jiān)督。在項目和資金管理過程中，各單位環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，有效地防止了政府投資項目管理中的斷層。

  2、完善制度，提供管理依據(jù)。為加強政府投資項目資金管理，制定了《義烏市加強基本建設(shè)工程項目和資金管理若干規(guī)定》、《義烏市政府財政性建設(shè)資金財政直接支付操作細則》等制度，明確了項目立項、概算、標底、結(jié)算和資金撥付管理等;為加強工程造價管理，相繼制定了《義烏市政府投資項目概算調(diào)整和工程變更辦法》、《義烏市政府投資項目管理辦法》、《義烏市財政投資工程預(yù)算(標底)交叉審核操作細則》等制度;為加強工程招投標管理，減少和杜絕投標環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為，實行“陽光”招標，實施了《義烏市政府采購管理暫行辦法》、《義烏市建設(shè)工程施工招投標管理辦法》等一系列規(guī)定;為加強國家建設(shè)項目的審計監(jiān)督，制定了《義烏市國家建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》、《義烏市審計局組織社會中介機構(gòu)審計國家建設(shè)項目管理辦法》等制度。各項制度的建立和完善，規(guī)范了財政資金支出行為，為管理和監(jiān)督提供了制度保障。

  二、規(guī)范程序，構(gòu)筑和強化基本建設(shè)資金管理的基礎(chǔ)

  1、注重項目計劃管理和資金管理協(xié)調(diào)，強化項目前期工作。嚴格執(zhí)行政府投資項目報批程序，規(guī)范政府投資行為。政府投資項目年度計劃采用各行業(yè)主管部門(鎮(zhèn)、街)申報，發(fā)改局組織審核編報，市政府批準下達的辦法進行。重點項目建設(shè)計劃由發(fā)改局從申報的對全市經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大影響的總投資在三千萬以上的項目中篩選提出，可行性研究報告未論證批準的項目不得列入重點項目建設(shè)計劃的新建項目。市財政通過立項資金審批、概算審核等環(huán)節(jié)控制投資規(guī)模，參與前期管理。政府投資項目申請建議書立項時，市財政部門出具的資金來源證明已成為項目立項批復(fù)的必要條件。

  2、關(guān)口前移，強化概算調(diào)整和設(shè)計變更管理。工程超概算和施工過程中的設(shè)計變更是財政性資金管理和控制投資的兩大“難題”。為有效控制投資，增強預(yù)算執(zhí)行剛性，一方面實施工程限額設(shè)計制，即施工圖預(yù)算必須控制在經(jīng)財政審核的單項工程投資概算內(nèi);另一方面采取嚴格的審批制度，施工圖預(yù)算超過初步設(shè)計概算(含單項)10%以上或200萬元投資額以上的，須送發(fā)改和財政部門提出審核意見，經(jīng)市政府同意后再下文予以調(diào)整概算;施工圖預(yù)算超過已批準的初步設(shè)計概算20%以上或500萬元投資額以上的，必須進行重新設(shè)計。完善的制度和嚴格的程序達到了“概算控制預(yù)算”。為盡量避免在工程建設(shè)過程中因設(shè)計變更和隱蔽工程引起的投資劇增現(xiàn)象，堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則，設(shè)計變更實行先審核后實施的審批制度。同時加強施工圖審查、現(xiàn)場勘察等工作，督促建設(shè)單位強化現(xiàn)場管理，盡量減少變更。

  3、建立統(tǒng)一交易平臺，規(guī)范工程招投標管理。為實行“陽光招標”，該市規(guī)定總造價在20萬元以上財政及國有投資所有項目、造價1000萬元以上的建設(shè)工程的監(jiān)理必須實行公開招投標，統(tǒng)一進入工程招投標交易中心，實現(xiàn)了一個城市只建一個交易市場的目標，確保建設(shè)領(lǐng)域競爭的有序、公平，管理的合法、規(guī)范，不斷探索建立和完善“以制度促規(guī)范，以創(chuàng)新謀發(fā)展”的長效管理機制。

  三、推行綜合財政預(yù)算，提高財政資金使用效益

  1、實行徹底的“收支兩條線”管理改革，有效統(tǒng)籌財力，增強財政保障能力。所有預(yù)算單位執(zhí)收(罰)的非稅收入全額上繳財政，作為財政性收入列綜合財政預(yù)算管理，預(yù)算單位所需資金由財政按綜合預(yù)算編制標準和程序，根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展需要核定，列入部門預(yù)算，收支完全脫鉤。凡列入財政性投資的項目，所需資金全額財政保障。收支兩條線管理改革增強了市財政的調(diào)控能力和保障能力。

  實行基本建設(shè)資金專項預(yù)算制度。按照部門預(yù)算、零星預(yù)算、細化預(yù)算的要求，凡是財政性投資建設(shè)項目，在列入相應(yīng)部門的部門預(yù)算的同時，就全市的基本建設(shè)投資單獨編制基建預(yù)算，細化至每一子項目，基建專項預(yù)算囊括全市所有財政基本建設(shè)支出，預(yù)算一經(jīng)確定，一般不再調(diào)整和追加。凡在年度預(yù)算中未安排的項目，即視同建設(shè)資金未落實，當年不予立項建設(shè)，實現(xiàn)了資金預(yù)算控制項目的目的。

  2、依托基本建設(shè)管理信息系統(tǒng)，實施基建資金精細化管理。市財政局按照“以預(yù)算指標控制支出，以合同價控制支出”的原則，開發(fā)了“金財工程”子系統(tǒng)--基本建設(shè)管理系統(tǒng)，將基本建設(shè)資金管理的日常業(yè)務(wù)全部納入該系統(tǒng)，提高了管理水平，為確保資金安全、及時撥付提供了便利。從嚴逐筆審核、撥付資金，探索和實施精細化管理。一是明確建設(shè)單位、財政部門、工程監(jiān)理三方的職責(zé);二是實行支出細化;三是完善申撥程序。

  3、推行基建資金國庫直接支付制度。凡財政性投資20萬元以上、采取公開招投標的項目工程建設(shè)資金、對實行公開招投標的監(jiān)理、設(shè)計等費用以及支付給被征地農(nóng)民的征地補償款均實行財政直接支付，提高了資金的到位率，為工程按時保質(zhì)保量完成提供了有力的資金保障。

  4、實行財務(wù)總監(jiān)和竣工財務(wù)決算管理。凡列入政府投資計劃且財政性投入在500萬元以上的建設(shè)項目，實行財務(wù)總監(jiān)制。財務(wù)總監(jiān)通過對各建設(shè)管理單位的資金使用和財務(wù)管理情況進行不間斷地檢查，使不符合財經(jīng)制度的經(jīng)費開支和財務(wù)處理得到了及時糾正;開展竣工項目財務(wù)決算，保證國有資產(chǎn)保值、增值，提高財政資金使用效益�；�本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算的審批實行“先審核，后審批”的辦法，即先由建設(shè)單位提出竣工財務(wù)審批的申請，再由市財政局和審計局或委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核后，按規(guī)定批復(fù)。

  四、推行全程監(jiān)管理念，完善造價管理，成為加強和規(guī)范基本建設(shè)資金管理的重要手段

  1、實行概算評審，從嚴控制投資。凡政府投資5000萬元以上(單位建房3000萬元以上)的工程，實行“先評審、后批復(fù)”的概算評審管理制度，由財政稽核中心組織，邀請工程結(jié)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計和概算編制方面的專家參與評審，收到了合理控制投資和優(yōu)化施工設(shè)計的雙重效果。

  2、實行交叉互審，提高預(yù)算(標底)質(zhì)量。實施預(yù)算中介編審機構(gòu)交叉審核制，將中介機構(gòu)編制的預(yù)算委托給另一家中介機構(gòu)審核，稽核中心對互審結(jié)果進行抽查復(fù)審。如我市陽光、五洲、四海三條道路共25個標段的預(yù)算委托給七家中介機構(gòu)進行交叉互審后，稽核中心抽查20%，三條道路送審價57469萬元，核減3597萬元，在確保質(zhì)量的同時，加大了對中介審價機構(gòu)的監(jiān)督和管理力度。

  同時，嚴格執(zhí)行政府規(guī)定，對送審的預(yù)算超過投資概算10%的，稽核中心不予受理，建設(shè)單位需調(diào)整預(yù)算或概算后重新報批，較好地控制了“預(yù)算超概算”現(xiàn)象。

  五、以重點工程等財政性投資項目為重點，三重監(jiān)督提高財政性項目投資效益

  市審計局認真貫徹義烏市人民政府令第12號《義烏市國家建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》，放開了審價市場，引入競爭機制，通過政府采購在全省范圍內(nèi)選擇中介審價機構(gòu)，稽核中心以隨機方式對中介機構(gòu)的審核結(jié)果進行抽查稽核，形成中介機構(gòu)、財政部門、審計部門三重把關(guān)、相互監(jiān)督的管理模式。同時市審計局加強了設(shè)計變更、概算調(diào)整的合法性、合理性的審計監(jiān)督，為市政府提高決策依據(jù)。四年來，立項審計建設(shè)項目50個，送審造價17.36億元，審定造價15.31億元，凈核減工程款2.05億元，凈核減率11.8%。

  1、審計監(jiān)督力度的增強，極大的抑制了施工企業(yè)的高估冒算。市審計局多次向采招監(jiān)管辦提出審計建議，停止核減率超過20%以上的施工企業(yè)參加有財政性資金安排的項目招標1至2年。這一做法對施工企業(yè)形成強大的震懾作用，極大的遏制了高估冒算。根據(jù)市長令的規(guī)定，還加強了設(shè)計變更、概算調(diào)整的合法性、合理性的監(jiān)督，規(guī)范了建設(shè)單位對工程項目的管理。

  2、審計監(jiān)督范圍擴大，為有效的監(jiān)督財政性投資項目提供了政策支撐。根據(jù)市長令規(guī)定，全市以財政性資金、各項政府性專用資金、政府統(tǒng)一借貸的資金或國有企事業(yè)單位、國有控股單位投入資金等為主要來源的基本建設(shè)項目或技術(shù)改造項目均納入了審計監(jiān)督范圍。與國家建設(shè)項目有關(guān)的建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、采購、供貨、監(jiān)理等單位的財務(wù)收支，都應(yīng)該接受市審計局的審計監(jiān)督，由過去的以審價為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄�項目的竣工決算審計，為有效的監(jiān)督財政性投資項目提供了政策支撐。

  3、促進建設(shè)單位規(guī)范管理，提高財政性建設(shè)資金使用效益。對政府投資工程進行直接竣工決算審計，目的是促進建設(shè)單位規(guī)范管理，提高工程管理水平。針對審計中發(fā)現(xiàn)工程管理中存在的工程變更把關(guān)不嚴、支解分包工程、合同執(zhí)行不到位、現(xiàn)場簽證欠嚴格、中介代理機構(gòu)編制的標底粗糙和設(shè)計不嚴謹?shù)葐栴}，及時提出了審計建議，督促建設(shè)單位進行整改,以規(guī)范建設(shè)單位的管理,提高政府資金的使用效益。

  4、審計結(jié)論得到兩級法院判決支持，提高了財政性投資項目審計的權(quán)威性。2004年，審計局依法對義金線互通立交橋工程竣工決算進行審計，凈核減779萬元，施工企業(yè)對此審計結(jié)果拒不簽字認可，卻又提不出合理的理由，審計局依法出具了審計意見書，建設(shè)單位依據(jù)審計意見書和施工企業(yè)結(jié)清了工程款。其后，施工企業(yè)以建設(shè)單位拖欠工程款為由向金華市中級人民法院起訴，后又向省高院提起上訴，省高院審理認為“義烏市審計局的審計符合法律規(guī)定，審計結(jié)論公平、客觀，原審據(jù)此認定案件涉及的工程款，于法有據(jù)，并無不妥”，作出了維持原判的判決，提高了審計監(jiān)督財政性投資項目的權(quán)威性。

  5、積極探索，大膽實踐，不斷加大審計查處大要案力度，促進了廉政建設(shè)。堅持“在服務(wù)中實行有效監(jiān)督，在服務(wù)中推進審計轉(zhuǎn)型，在服務(wù)中體現(xiàn)審計價值”的審計工作目標，在不斷解放思想的過程中理清思路，勇于實踐，把查處大要案作為提高審計工作質(zhì)量的一個重要突破口。2007年，審計局對原荷葉塘鎮(zhèn)標準農(nóng)田整理項目Ⅰ標段工程進行了抽查復(fù)審，在中介機構(gòu)審核的基礎(chǔ)上又凈核減工程款達218萬元，核減率為55.08%，就審計發(fā)現(xiàn)的問題及時向市政府作了匯報，在市紀委和檢察院的協(xié)作下，這個虛套工程款案水落石出，極大的促進了廉政建設(shè)，維護了政府的形象。

  六、義烏市政府財政性項目投資及資金管理成效

  一是增強了財政的調(diào)控能力，提高了資金的使用效益。完善的管理制度和規(guī)范的管理程序，使財政資金的安排、支出等管理過程更趨公開、透明;項目管理的程序化，保證了政府投資的合理支出;嚴格的多重監(jiān)督和財政資金的直接支付，從源頭上制止了資金的浪費，有效地提高了資金的使用效益。

  二是監(jiān)督機制進一步增強，營造了公平的競爭環(huán)境。嚴格的政府采購制度、工程公開招投標制度、造價審核多重把關(guān)制度，使政府投資項目的資金管理行為十分透明，真正實現(xiàn)了“陽光操作”，營造了一個公開、公平、公正的競爭環(huán)境。

  三是堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，規(guī)范了建設(shè)單位的管理，促進了廉政建設(shè)。相互約束、相互監(jiān)督的機制，不僅規(guī)范了市場主體的行為，營造了公平競爭的環(huán)境，而且有效堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，提高了建設(shè)單位的管理水平;通過查處大要案，促進了廉政建設(shè)，維護了政府的形象�！�(作者單位:義烏市審計局)

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